中国应对老龄化的政策选择

目前国家为应对短期的现实养老压力而出台的一系列政策措施无疑非常必要,但考虑到人口老龄化已经成为我国社会的常态,不仅要聚焦于5—10年内的应急策略,更需要为中长期发展战略做好铺垫。从人口学的研究视角出发,积极应对中国人口老龄化需重视以下三个阶段:

2020-2025年之前是未来社会抚养比相对最低、老年人口结构相对最年轻的时期,期间还会出现“底部老龄化”和“顶部老龄化”同时弱化的暂时性现象,这是应对老龄化的战略储备期和政策落地期。

2030-2035年之前的社会抚养比相对较低、老年人口结构相对较年轻,但同时老年人口将全面超过少儿人口 ,抚养比重点开始倾斜,且1950年代“婴儿潮”期间出生人口开始进入高龄阶段,这是应对老龄化的政策适应及强化期。

2050-2055年前后的抚养比将提升至目前水平的两倍以上,高龄化群体庞大,人口老龄化将到达峰值(2055-2060年),区域均衡问题在这一时期内也将需要得以妥善对待,这是应对人口老龄化的攻坚期,并最终夯实使中国社会在老龄化的前提下继续健康持续发展的基础。

联系当前实际,我们认为以下几方面是近期部署中不可回避的政策主题:

1.更新老年定义,扩展政策应对空间并建立理性社会氛围

老龄政策的性质和内涵取决于对老年人及老龄化的界定,传统的老年定义难以全面评估老龄社会的真实影响,一些误导性认识更导致应对老龄化的诸多策略有失偏颇。目前有必要对“老年”和“老龄”进行重新审视,突破传统上聚焦于生理年龄的单一静态标准,形成可准确反映人口动态和社会现实的界定标准和分类依据,并在此基础上调整有关的制度安排和政策体系。

学界对此已做尝试,为缩小“老年人”概念的边界及外延奠定了较好的学术基础。在学界研究的基础上,政府涉老机构以及统计部门应适度跟进,以形成官方定义和指标体系。目前在推迟退休政策大思路已出台的背景下,政府可以首先尝试把“退休年龄”的提法逐步转变为“领取全额养老金的最低年龄”,以将“退休”的概念与“衰老”的意象脱钩,并与相关政策互动,为重新定义老年及老龄化做好铺垫。

事实上,随着现代社会的技术发展和生活方式变迁,养老金作为一种公共资源,其配置规则将日趋精确化和精细化,而与此同时,人类有效工作时间的提升空间亦日趋萎缩,因而应逐步将“退出劳动力市场”的权利(或部分权利)交由个体选择,以支持老年人口相对自主地参与社会发展过程并分享社会发展成果。

更新定义的另一个重要作用是改变人们的传统理念并进行文化升级,推动营造积极老龄化的社会氛围。政府与社会应当积极引导公众参与应对老龄化的讨论,消除对于老龄化的过度解读,弱化对老龄社会不必要的担忧甚至恐惧。此外,中国文化中的死亡忌讳亦导致了与衰老和死亡相关的问题公众参与不足、制度设计趋于保守。学界和政府有必要引导公众正视生命伦理,在关注“优生”的同时也要关注“优死”,高等教育与行业/职业教育中的相关专业应设置涉及生命与死亡伦理的课程,并加强社会宣传教育。

2.重新诠释“计划生育”内涵,从“有计划的按政策生育”到“有计划的家庭自主生育”

当前我国人口变动的主要矛盾已从过去的人口总量过大转向人口结构快速老化,未来人口发展的风险聚焦于生育率和生育意愿的“双低”,且育龄人群持续缩减已成定局。随着老龄化的不断深化,如果生育率长期过低,那么任何制度安排都难具持续性。因此应当对“计划生育”基本国策做全新的诠释,尽快从“按政策生育”转型为“家庭自主生育”。

新时代的人口战略不应将“计划生育”狭义化,“计划生育”不等同于“只生一个好”或“只生两个好”,更不等同于“限制生育”和“控制生育”,它依然是“有计划的”,即倡导夫妇根据个体条件、家庭状况以及对社会经济环境的判断而自主地决定其生育计划,包括生育子女的数量和生育间隔,从而将强调公民义务转变为尊重公民权利。

在未来的十多年间,中国育龄人群(特别是生育高峰期人群)的数量将快速减少,这为尽快调整生育政策提供了有利的时间窗口。生育政策的进一步调整可以有效遏制出生人口数的大幅下滑,平缓人口结构的过度波动,同时也将降低政府用于限制生育的行政成本,提高民众对政府政策的获得感。必须指出的是,尽管依靠放开生育数量限制并不能扭转人口老龄化的基本趋势,但可以为中国人口长期均衡发展创造更为有利的条件,并为未来世代赢得应对时间。

与此同时,政府还应适时推出生育友好型家庭政策以优化生育养育环境,确立“有责任的家庭养育”这一政策立场,支持家庭更好地承担养育培育子女的责任,阻断贫困和愚昧的代际传递,让育龄人群不仅“能生”,而且“敢生”和“想生”,以进一步挖掘生育潜力,真正实现人口政策的中长期目标。生育政策调整的目标之一本就是增加人力资本储备,良好的家庭功能是形成和发展优质人力资本的首要环境,生育政策和家庭政策对应对老龄化挑战的影响要有特别关注。

3.正视就业模式多元化现象,制定适合老龄社会发展的劳动力与产业规划

随着物联网、大数据、高速铁路、人工智能、机器人等技术的发展以及网络经济与共享经济等经济形态的创新,传统经济活动、经济组织以及就业模式将经历巨大冲击,并可能在未来的20—30年间重组现有劳动就业市场,这为中老年劳动力的“再就业”和老年产业的发展提供了巨大的发展机遇。

目前与老龄化相关的产业要素已经初现端倪,老年金融、老年照料及护理智能化等领域正在创造出大量全新的职业及岗位,有些工作甚至并不属于传统就业概念,而是以今天看来仍“非常规”的形式存续,现有的统计方法及统计口径已无法准确反映当前社会就业的真实形态。

在此背景下,公共政策应统筹政府、市场和社会的作用,创造有利的制度和政策环境,积极推动老年产业的快速发展,为数量巨大的中老年劳动力提供适合老年人体力和脑力特征、能利用老年人所拥有的人力和社会资本的就业岗位,并避免卷入同年轻劳动力的竞争。

需要指出的是,尽管老年人力资源开发成本较低,但发展适合老年人就业的产业仍然需要对老年人进行必要的教育投资和技能培训,以提升老年劳动力的就业能力。这不仅是学习型社会的应有之意,也是中国从人力资源大国发展成人力资本强国的重要举措。

另一方面,目前世界大多数国家实行的养老保险从实物经济的视角来看都是靠后代养老的计划,养老金增长的物质基础始终是下一代就业人口的增长及其劳动生产率的提高。我国当前的社会保险系统正面临“系统老龄化”, 因此亟需开展前瞻性的制度设计研究,以保证我国社会保障体系在深度老龄化的过程中长期持续平衡。

毫无疑问,投资人力资本和推动产业升级应成为我国老龄化应对中最重要的制度安排之一,即所谓“以质量换数量”的发展战略。为实现这些目标并为制度创新及变迁提供条件,政府应将已收获的“人口红利”更多地投资于教育、卫生和福利等直接关乎未来人口劳动生产率的部门,并推动建立真正意义上的终身教育体系,使劳动力始终保持与社会经济发展相适应的知识和技能水平,真正落实“积极老龄化”的战略目标。

4.强调“医养护结合”,优先并重点解决失能失智老人的长期照护

从中长期来看,人口老龄化造成的最大压力不是老年人的生活费用,而是医疗费用。自2015年底以来,“医养结合”的议题日趋升温。然而对于老年人口中的绝大部分而言,最为迫切需要的并不是以诊断、治疗和手术为主的医疗服务,而是日常生活照料和非治疗性康复护理,即“长期照护服务”。

尤其当前我国老年人口的年龄结构仍然年轻,1950年代“婴儿潮”期间出生人口进入高龄(80+)阶段还有15年左右,这是完善我国养老服务体系的重要“窗口期”。在此期间,国家应在“健康中国”的大战略中着重发展老年长期照护服务,强调“医养护结合”,将其定位于“社会服务”而非“医疗服务”。西方发达国家的实践已表明,除了必须的医疗服务,通过“社会服务”和“医疗服务”的不同途径提供同样的公共服务内容,前者费用平均比后者降低30%左右 。

还需要指出的是,我国目前养老制度安排的一个误区是过于追求面面俱到,但缺乏重点突破。当前长期照护服务的重点对象应首先聚焦于失能失智老人。老年人失能失智状态的产生和发展及其生存期都有较稳定的规律,且老年人在生命最后阶段的生活需求相对稳定和有限,这都为提高政策命中率和有效性奠定了基础。

5.在重构家庭政策的基础上引导并支持现代家庭建设

支持家庭建设应成为我国老龄化应对中的一个特色以及重点,这样做不仅能短期收效,而且有助于政策体系的可持续发展。除了需尽快将生育政策调整与家庭政策完善相协调,国家更应在厘清政府、市场、社会和家庭的责任边界的基础上,尝试以家庭整体作为基本福利对象,推行制定以家庭或家庭户为单位的社会政策,并给予承担养老或抚幼责任的家庭更多支持与帮助。对于有养老需求的中低收入乃至贫困家庭给予直接资助,将是中国反贫困战略的重要内容,也是在新型城镇化过程中平衡新农村发展的一个重要方面。

此外,已有多项调查表明,目前“儿童照护服务”和“老年居家陪护服务”均供需失衡,这不仅凸显家庭服务缺位,还极大制约了老年人力资本有效开发,甚至在一定程度上导致了推行“延迟退休年龄”政策的困难。政府应着力扶持和规范家庭服务业,研究家庭服务专业化和职业化发展的策略,论证“政府购买服务”的可操作性,并在总结各地已有实践基础上逐步建立效果评估体系以适时推广完善。

6.善用“人口红利”,并论证在全球化背景下收获新型红利的可能性

我国尚处于收获人口红利的最后窗口期。政府应当在新型城镇化和户籍制度改革等基础上进一步鼓励有序的人口流动迁移,利用不同地区老龄化程度的差异,采取相应的错位发展策略,尽可能延长不同地区人口红利机会窗口的开启时期,最大限度地收获最后的传统红利,并将之更多地投入教育和健康事业以使人口红利实现从数量型向质量型的转型。

需要特别指出,传统人口红利的收获条件是充分就业和足够多的年轻劳动力,尽管我国已不再完全具备这些条件,但全球范围内还有收获人口红利的巨大机会。在过去的30多年中,发达国家借助对外直接投资等方式从我国人口红利中获益巨大。在未来的几十年中,我们有理由认真思考如何才能从对发展中国家大量年轻人口的有效利用中获益,并同时带动当地经济发展,实现双赢。

随着改革的深化和发展的继续,如能利用有利的国际贸易和政治经济环境,以及“一带一路”等战略部署,中国将可能在全球化的背景下收获新的人口红利。尽管存在贸易保护主义的回潮,但全球经济日益融合,对经济利益和发展资源的争夺在一定意义上也就是各国为应对老龄社会而进行资源配置的过程。中国有必要也完全可能突破国内经济资源的限制,从全球化的高度思考我们的老龄社会应对战略。

7.充分重视科技发展对老年人和老龄政策设计的影响

科技发展正在深度改变人类现有的生产生活方式、产业格局、社会结构以及政治形态。一方面,中国的人口老龄化进程与信息技术的飞速发展相同步,这些技术产业发展能够有效提高社会“老而不衰”的程度,不仅可以降低老年人自理的生理门槛,而且可以促进老年人生产方式和社会角色的转变。我国已初步形成了包括医疗健康电子产品制造、系统集成、服务运营等在内的智慧健康养老产业链,未来无疑需要更多的政策扶持。随着人工智能和机器人技术的发展,人口老龄化将激发服务机器人需求的增长,从而有效弥补因劳动力减少而出现养老护理人才缺失与结构失衡等现象。

但另一方面,科学技术的发展,尤其是人工智能和机器人技术的升级,尽管会缓解老龄社会劳动力减少的困境并有效提升生产力水平,但也会对传统就业市场产生结构性冲击,并进而影响整个社会应对老龄化的资源格局。人工智能、物联网、生命科学在改变当今和未来世界的生产和生活方式的同时,也极大地重构着我们应对老龄社会的战略格局和政策工具,对此应未雨绸缪。

8.积极论证如何将应对老龄化的“中国特色”转换为“中国优势”

如何系统应对老龄社会对全球社会都是一个亟待解决的新问题,先期老龄化国家确有许多成功经验可为我所借鉴,我国学术界和政府部门近年在有关养老问题上的咨政建议和政策举措亦大多以先期老龄化国家的经验为基础,这在我国老龄研究的发展初期是一个必然选择。然而治理模式转型和制度体系改革是一个持续的过程,各国之间存在某些共同趋势,但更多表现出显著的差异和个性特征,无法简单地模仿引用。

中国国情及其所处时代的特殊性,使应对老龄化的中国方案必须基于中国思考。中国有强大而稳定的政府,其组织能力和资源配置能力使得在应对养老金等复杂议题时具备较大的灵活性和创新可能性(例如国有资产划转充实社保基金),这也是我们的制度优势在应对老龄社会挑战中的集中体现。中国的大国优势与区域多样性也将为老龄社会治理提供宏观战略的施展舞台,并为资源配置提供巨大的灵活性和政策腾挪空间。我们还有悠久的养老、孝老和敬老、尊老文化传统,这些传承数千年的中国文化是中华文明得以延续的重要基础,也将奠定中国式养老的伦理价值基础,并极大拓展养老资源乃至应对老龄社会的资源格局。

不仅如此,家庭始终是中国社会的中坚力量,中国家庭对代际责任和代际公平的诉求会在消化吸收社会转型成本的同时保持社会稳定,这将为我们应对老龄社会提供独特的优势和资源,并关系到当下中国社会能否在老龄化的前提下顺利完成传统与现代的历史转换。应对老龄化的中国治理方案无疑应基于这些“中国特征”,并逐渐将其转换为“中国优势”。

最后,作为一种全新且难以逆转的人口和社会形态,人口老龄化已成为新的基本国情。传统建立在年轻人口占绝对主体基础之上的社会治理模式和制度安排架构都需要根据老龄化的发展态势做出相应调整及重构。每一个个体、家庭、社区、组织,乃至整个市场、社会和政府都必须在适应这种人口学变化的前提下更新或改变原有的生产生活方式、资源配置方式和制度安排结构,原有治理理念和治理模式也涉及重新选择。

历史一次次地证明,机遇往往与挑战共存。中国人口老龄化演进的过程与实现中国社会主义现代化强国的进程在时间上基本同步,“中国梦”的实现将以老龄化为时代背景之一,随着其间全球社会经济情势的快速变化和现代科学技术的迅猛发展,中国的政治体制、经济体量、人口规模、区域差异、文化传统、家庭伦理等基本国情为我们应对人口老龄化提供了丰沛的资源禀赋和多元化的治理路径。我们坚信,未来的中国老龄社会必将是一个“不分年龄人人共建共治共享”的社会,只有在这样的社会治理格局下才能真正化解“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

(作者彭希哲系复旦大学文科资深教授,复旦发展研究院副院长、复旦大学人口与发展政策研究中心主任,作者胡湛系复旦大学社会政策系副主任、复旦大学人口与发展政策研究中心副教授)

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