国际减贫行动与经验

2017-08-07 16:37:00 人民智库 分享
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  一.发展中国家CCT(ConditionalCashTransfer)计划

  有条件现金转移支付计划,在提高发展中国家贫困家庭收入、健康和教育水平以及人力资本积累方面取得了巨大成绩。CCT计划是国际上社会安全网计划中的主要减贫项目之一,其主要特征是针对贫困家庭提供定期的现金津贴,前提是这些家庭要满足一定的行为条件要求,例如儿童入学、接受免疫、健康检查以及参加就业培训等。简而言之,CCT计划的理论基础是附加条件的现金转移支付,即“以金钱换取行动”。

  在扶贫方面,CCT计划主要有以下三个特征

  一是扶贫目标面向家庭,尤其是有儿童的家庭。通过改善儿童营养健康状况和教育水平,提升家庭的长期人力资本积累水平。因此,相对于传统福利项目“撒芝麻盐式”的扶贫效果,CCT计划的目标定位性更强。二是强调家庭脱贫的共同责任。CCT计划的待遇发放条件通常包括教育和健康卫生两个方面。例如,在教育方面,要求学龄期儿童必须参加义务教育,上学考勤天数要达到学校规定的80%-85%以上;还有的对学习成绩最低标准做出规定。在健康卫生方面,要求家庭须定期进行体检,接受预先治疗;怀孕妇女必须接受医疗检查;5岁以下儿童须进行疫苗接种等。制定这些条件的目的在于强调家庭改善自身生活状况的责任,防止福利依赖症。三是项目待遇为直接形式的现金补贴,以避免实物福利项目在物品发放和服务派送等环节,存在的低效率和管理漏洞。

  第一代CCT计划诞生于1990年代的拉丁美洲,进入21世纪以来逐步扩展到非洲和南亚等发展中国家。自从1997年墨西哥第一个引入CCT项目(称为机会计划)以来,CCT计划至今已有20年的发展历程。

  根据世界银行出版的《2015社会安全网报告》,2014年全球实施CCT计划的国家有63个,其中拉丁美洲国家22个,非洲18个。在这些国家中,中等收入国家居多,合计有43个。2014年,全球覆盖人数最多的五个CCT计划分别为巴西的家庭津贴计划(5780万人)、墨西哥的机会计划(3230万人)、菲律宾的家庭桥梁计划(2000万人)、哥伦比亚的家庭行动计划(950万人)和印度的(950万人)。

  从实施效果看,CCT作为一种社会减贫计划,在增加贫困家庭消费、提高中小学入学率、改善儿童健康和营养状况以及提高性别平等方面,已起到明显的作用。以拉丁美洲为例,2011年,拉美18国的CCT计划覆盖了约1.29亿人口,约占总人口的20%,覆盖贫困人口近70%。在巴西,该国的家庭津贴计划是全球覆盖人数最多的CCT计划,受益群体人数超5000万,占到总人口的1/4以上,与社会贫困人口总量大致相当。相对于社会养老金和无条件现金转移支付计划等福利项目,CCT的目标定位性更强,更有利于实施精准扶贫战略。在拉丁美洲国家,CCT计划50%的资源用在最贫困的群体上,其他地区最近采用CCT的部分国家,资源也大都集中于贫困家庭。例如,2014年菲律宾的家庭桥梁计划有46%的资源用于最穷群体;2013年该国贫困人口有1000多万,根据国家统计局的调查报告,CCT计划的实施使贫困率从26.4%降到了25%,赤贫率由12.5%下降到了11%。

 

  二.发达国家的WTW(WelfaretoWork)战略

  “福利到工作”,指的是贫困人口从享受福利状态转型走向工作就业状态的过程。WTW战略最早开创于1996年美国的福利改革,当时克林顿政府出台“个人责任与工作机会法案”,将传统的儿童家庭援助计划改革为家庭临时援助计划。家庭临时援助计划是一个临时性的家庭收入支计划,待遇连续领取期最长不得超过六个月,累计领取期不超过五年,一项主要的资格条件是个人必须就业(工作第一)或参加人力资本开发方案(包括基本的数学和阅读技能培训以及在职学习)等。

  许多经合组织(OECD)国家已实施了WTW计划(例如在英国、澳大利亚和大部分欧洲大陆国家)。这些国家实施“福利到工作”战略的改革压力主要来自两个方面,一是降低国家的福利财政负担;二是缓解社会长期的高失业率现象。WTW项目的参加者一般为失业的贫困家庭,不包括享受失业保险待遇的人员,受益者获得的现金转移支付额取决于年龄、性别和家庭儿童人数等因素。

  在部分国家,受益人参加就业后可获得所得税抵免优惠。例如,美国的收入所得税抵免(EarnedIncomeTaxCredit,EITC)是实施WTW战略的一个辅助计划,低收入家庭在参加工作挣得收入后,可以获得一定数额的所得税返还,在一定收入标准之下,收入越高,税收返还越多,目标在于增强就业参与激励。

  收入干预措施是WTW设计中的核心环节,在发达国家主要有两类干预策略。一是“工作第一”策略,即受益人退出福利计划后即刻加入工作,干预项目将受益人的技能与劳动力市场上的空缺职位进行匹配,仅对那些难找到工作的低技能工人提供些技术和软技能培训。“工作第一”计划强调找工作的责任在于个人,政府较少采用积极的劳动力市场政策。典型的国家同样为美国,2002年在TANF计划的联邦拨款中,60%的资源用在了“工作第一”计划中。二是人力资本开发策略,欧洲大陆国家多采用这种方式,在劳动力参加工作前给予相应的技能培训活动。例如在德国,WTW受益人必须参加强制性的工作培训;在荷兰,WTW计划改革后,创建了一批新的就业和收入培训中心,私人培训机构对非熟练工人提供培训,并根据培训人找到工作的结果获得政府付给的培训费收入。

  从实施效果看,WTW计划对于增加劳动参与和减贫的效果是显著的。例如,对美国TANF计划实施效果的评估发现,2002年50%的受益人找到了工作,两年之后,参加工作者贫困发生率要明显低于未参加工作者。此外,WTW计划还有利于降低对福利项目的长期依赖性。例如,荷兰在经过WTW计划的改革后,2004年退出福利项目的人数比例增加了一倍;在德国,退出福利项目的就业人员由2%上升到18%。从两类收入干预措施实施效果的比较情况看,“工作第一”策略比培训策略带来的影响更大。例如,格林伯格和罗宾斯2010年收集了21个美国“工作第一”项目的样本数据,发现TANF项目受益人的就业率平均提高了2.6个百分点。

 

  三.各国扶贫模式探索“发展极”模式

  “锁定重点扶贫目标并给予政府扶持,鼓励扶贫目标积极发展”;“发展极”模式基本思路是由主导部门和有创新能力的企业在某些地区或大城市聚集发展形成经济活动中心,对周围产生吸进和辐射作用,推动其他部门和地区的经济增长,以经济增长方式促使贫困人口自下而上的分享经济增长的成果,缓解区域性贫困状况。采用“发展极”模式的除以巴西扶贫为代表的国家外,还有墨西哥、智利、巴基斯坦、委内瑞拉、哥斯达黎加等国。巴西扶贫主要采取反贫困计划,并制定一系列政策,主要包括:建立专门开发机构指导,组织、实施落后地区开发计划形成自上而下的国家干预体系;制定推行各种落后地区开发计划;实行各项鼓励政策,促进“发展极”建设。同时采取农村土地改革,北部农业发展计划和全国一体化计划,迁都巴西利亚,最低保证计划等一系列政策。

  “满足基本需求”模式。“直接向贫困人口提供生活教育设施,提高贫困人口的收入和生产率”;基本上是“从把经济增长作为通过就业和再分配衡量发展的主要标准到基本需求的演进,从抽象目标到具体目标,重视手段到重新认识结果,以及从双重否定(即减少失业)到肯定(满足基本需求)的演进”。对农村贫困人口提供基本商品和服务、食物、水和卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房等。

  采用“满足基本需求”扶贫模式的代表国家为印度。印度贫困特点为农村贫困程度主要受农业歉收及到非农业部门就业机会少的制约。贫困程度具有明显的地域性,贫困人数的绝对量在不断增加等。印度扶贫主要采取反贫困计划,主要包括:投资重点由工业转向农业,推行“绿色革命”,通过引进、培育和推广高产农作物提高粮食产量,以解决农村贫困问题;同时实施多项计划帮助贫困地区发展初等教育、成人教育、农村医疗、农村道路、农村供水、农村电力等社会经济基础设施,以缓解印度贫困的程度。

  “社会保障方案”模式。即直接对贫困人口进行发放社会补助的形式。“社会保障方案”模式作为一种福利制度成为经济发达国家主要反贫困措施,这种模式基本上是通过财政手段实行国民收入再分配方案,政府对贫困人口直接提供营养、基本的卫生和教育保障及其他生活补助,以满足贫困人口的家庭生活需要。

  “社会保障方案”模式的代表国家为美国。政策具体内容包含改变收入差异和种族经济差异的政策,为妇女提供平等就业和收入机会及经济地位方面的政策,为保持老年人收入水平和社会福利方面的政策等。反贫困具体做法为“政府主导、社会参与、民众评判”,弱势群体表达利益诉求渠道通畅,扶贫减困有稳定的资金来源,贫困救助体系较健全,各类扶贫减困项目可以得到较好的实施。

  巴西:“家庭补助金计划”让无数巴西人受益

  “家庭补助金计划”是巴西前总统卢拉于2003年提出的扶贫计划。与传统的“授人以鱼,不如授人以渔”的扶贫思路相反,该计划并不向受助者发放生活及生产物资,或者提供岗前培训,而是直接给他们现金,而且对这些现金的使用不作任何要求。也就是说,受助者可以自由支配救助金。

  不过,申请家庭补助金是有条件的。据巴西新闻网站“PortalBrasil”报道,想要领取补助金的家庭须做到以下两条:保证孩子上学,并为7岁以下的孩子定期接种疫苗和体检。不符合条件的家庭将被停发一至数月的补助金,严重的还会被取消领取资格。要被“家庭补助金计划”认定为穷人,家庭成员的人均月收入须少于154雷亚尔(约合人民币259.5元)。他们每月能领取的补助金金额与家庭成员数量、家庭收入相关,从数十到数百雷亚尔不等。

  推出12年来,“家庭补助金计划”让无数像里卡多这样的贫困巴西人受益。据《印度斯坦时报》报道,巴西政府每发放1雷亚尔的补助金,就可使一个家庭的可支配收入总额增加1.87雷亚尔(约合人民币3.15元)。迄今,该计划已让3600万巴西人摆脱了贫困。这一计划对于提高巴西人口素质、改善社会治安也“功莫大焉”。《里约时代报》报道称,12年来,“家庭补助金计划”将婴幼儿的死亡率降低了58%,让超过1700万儿童有学上。要在以往,这些孩子中的许多人将浪荡街头,甚至走上犯罪道路。

  墨西哥:通过扶贫消除现代化与贫困并存的两极分化现象

  社会发展方面:一是机会计划。为了使贫困人口获得经济上的支持和帮助,2003年墨西哥实施了“机会计划”。这一计划主要包括饮食、健康、教育三个方面的内容:1.平均每个贫困家庭发放食物补助60美元/月,直接发到家庭主妇手中。2.每个贫困妇女和儿童都能够到体检中心做健康检查。仅这项措施就使农村人口发病的天数减少18%,城市的减少25%。3.每一名小学三年级到初中三年级的学生都有奖学金,尤其是女学生受到照顾,此举使学生上学率提高24%,辍学率下降了6%,同时有效地帮助女孩子完成学业。二是区域计划。这是社会发展部的一项面向农村贫困地区的计划。主要内容是改善区域与周边地区贫困群众的生产生活条件,解决相关的基础设施和公益项目。这项计划中共有18个具体的子计划,分别由相关部门实施。联邦政府多个部门参与并做出部门预算。三是居住计划。这项计划的主要内容是政府统一划地、统一设计、统一解决水电设施,个人自筹一小部分资金、政府补助大部分资金,每户建40平方米的住房。目前,墨西哥有一半的农村贫困户通过居住计划搬迁转移到了城市。

  社会救助方面:一是牛奶计划。为了控制边远农村贫困地区人口因营养不良造成贫血,联邦政府确定了享受牛奶计划的范围:1-3岁的小孩、12岁以上身体虚弱的年轻人、45-59岁的妇女、60岁以上的老年人。符合条件的免费为他们提供脱脂奶粉和鲜奶。这项计划的实施,使农村贫困地区贫血率减少36%。二是食品补助计划。在没有集市的农村,为贫困群众提供食品、药品、生活用品等,使3600万农村贫困人口受益。三是老年计划。为70岁以上的老人建立一个账户,实行社会救助,每月发25美元补贴。四是人民医疗保险计划。对贫困人口吃药看病体检全部免费。

  智利:“智利团结计划”

  智利政府于2002年5月提出以反对极端贫困为核心的“智利团结计划”:为贫困家庭提供社会心理支持、提供保障性现金补贴、提供家庭救济金、推动贫困家庭优先进入各类社会发展计划。

  为贫困家庭提供社会心理方面的支持:确定贫困家庭的身份,培养家庭的自信心;在卫生保健、教育、技能培训、就业、收入等方面提供帮助,提高贫困家庭成员的教育水平和技能;对残疾人提供技术援助;进行毒品预防与戒毒服务等。为贫困家庭提供心理支援的期限是24个月,目的是增强家庭的核心作用。

  为贫困家庭提供家庭救济金的计划:救济金面向每个为“计划”覆盖的贫困家庭。在这些家庭参加“计划”的24个月期限内,这笔资金将以递减的方式支付。为了获得这笔家庭救济金,受益家庭必须履行与有关机构签署的家庭协议。另外,这笔救济金只发放给女性家长或一家之主的妻子。这些受益家庭在24个月以后如果履行了协议,摆脱了极端贫困,将会自动得到一份数量与家庭单一补助相当的保护性资金,享受期是三年,目的是巩固前一时期的成果。如果领取救济金12个月后没有完成协议的规定,将推出前面的社会心理支援计划,不再领取家庭救济金,而是得到一份为期三年的,与家庭单一补助数量相当的保护性资金。

  保障性现金补贴计划:被“计划”覆盖的所有22.5万个家庭都有权得到这种传统的现金补贴,包括家庭单一补贴,对象是所有年龄小于18岁的青少年;老年援助性养老金,对象是65岁以上的老年人;残疾人救助养老金,对象是贫困家庭中的残疾人;援助性养老金,对象是精神有残疾的人员;每月最高限额为15吨自来水的全额水费补贴,对象是所有贫困家庭。

  贫困家庭优先进入各类社会计划:主要涉及方面包括提高贫困家庭成员受教育的水平,提高其在劳工市场上的竞争力;为残疾人提供技术支持;预防毒品,帮助吸毒人员戒毒;改善儿童的生存条件;预防家庭暴力,为家庭暴力受害者提供帮助;免费获得全国教育和奖学金委员会提供的各项服务;为事业家庭家长提供保险金补助;为失业家庭家长再就业提供补助。

  肯尼亚和乌干达:通过手机银行发放救助款

  给需要帮助的人们发放现金的,是名为“直接给钱”的慈善组织。该组织由4名美国哈佛大学和麻省理工学院的毕业生根据“无条件现金转移”理论成立。凡是被其选中的贫困家庭,每年可无条件获得1000美元的资助。

  “直接给钱”组织识别贫困家庭的方法很简单:看房子。在肯尼亚和乌干达,一般而言,住茅草屋或土坯屋的就是穷人,需要被救助;而那些屋顶覆以铁皮、室内有水泥地面的人家,基本上不会被选中。在肯尼亚,“直接给钱”组织会通过名为M-PESA的手机银行服务(在乌干达是通过名为MTN的手机银行服务)打钱给贫困家庭。

  之所以选择肯尼亚和乌干达开展服务,并不是因为这两个国家在非洲最穷,而是因为它们的移动银行服务比较发达。很多贫穷的肯尼亚家庭拥有一部可以使用M-PESA的手机,这为“直接给钱”组织向救助对象发放救助金提供了便利。对于没有手机的家庭,“直接给钱”组织会向他们提供一张SIM卡,然后把救助款打到这张卡上。每隔一段时间,受助者就可以带着手机或SIM卡,到M-PESA在当地的代理商那里领取现金。根据约定,代理商以每次大约200美元(约合人民币1272.9元)的金额发放资助。

  自2011年成立至今,“直接给钱”组织在肯尼亚和乌干达两国已发放了大约1500万美元(约合人民币9547万元)的救助金。这些钱来自社会各方面的捐助。据美国新闻网站“DeseretNews”报道,人们捐的每一美元中有92美分最终转移到贫困家庭手中,其余的则作为该组织运营和筹款的费用。

  虽然“直接给钱”组织不太出名,但其直接发放救济金的方式让它成为“在消除贫困方面最有效率的慈善机构之一”。很多大“金主”向其慷慨解囊,其中包括脸谱网联合创始人达斯廷•莫斯科维茨及其妻子凯莉•图纳创立的基金会GoodVentures。美国《财富》杂志称,今年8月,这对夫妻宣布向“直接给钱”组织捐款2500万美元(约合人民币1.59亿元)。

  利比里亚、印度、尼日利亚、南非及墨西哥:现金扶贫方兴未艾

  据《纽约时报》、英国广播公司(BBC)等媒体报道,发现金的扶贫模式方兴未艾,利比里亚、印度、尼日利亚、南非及墨西哥等国,也有这种扶贫方式。

  印度自2013年起直接将钱打到穷人的银行账户里,以取代传统的扶贫方式。据BBC报道,每个贫困线之下的印度家庭每年可收到3万-4万卢比(约合人民币2887-3850元)的救助金。

  这种做法让印度的扶贫工作更加精准。据《纽约时报》报道,印度每年在补助体系上投入近140亿美元(约合人民币870亿元),但这一体系存在着效率低下、管理混乱、腐败丛生等问题。《华盛顿邮报》称,印度审计机构2012年发现,过去10年间,政府发放给穷人的低价粮食和食用油补助,有近一半落入了贪官和奸商囊中。现在,直接给钱的做法确保了贫困群体可以享受到实实在在的利益。

  泰国山区:以经济开发推动反贫困

  经济与精神双扶贫。黎敦山区(DoiTung)位于泰国北部清莱府北部,海拔900到1300米,生活着阿卡族、掸族等泰国少数民族,毗邻著名的“金三角”,曾经是泰国最荒凉的地区,交通闭塞、农业落后甚至处于刀耕火种的原始状态、毒品泛滥、人民生活处于赤贫状态。1988年,泰国开始“黎敦山30年开发计划”,通过扫除毒品、推广经济作物种植、普及教育、改善基础设施、发展旅游业等组合措施,根除赤贫,推动当地经济开发。现今的黎敦山经济蓬勃发展,游人络绎不绝,人与自然和谐共生,被誉为“泰国小瑞士”,黎敦山区开发作为山地反贫的成功典范,其经验由联合国向世界推广。

  孟加拉:公益扶贫+金融扶贫

  公益扶贫与金融扶贫相结合。孟加拉国位于南亚地区,面积14.75万平方公里,人口1.3亿,其中85%左右生活在农村,国民经济主要依靠农业,是目前世界上最不发达国家之一,也是“三农”问题比较突出的国家之一。为了扶持农民和农村发展,上个世纪70年代,孟加拉国在经济学家穆罕默德•尤努斯倡导下创立村镇银行,开展扶贫小额信贷,在全球享有崇高的声誉,最终为这个南亚小国捧回了诺贝尔和平奖。诺贝尔奖委员会的评价是:除非大多数人能够找到消除贫苦的办法,否则长久的和平是不可能实现的。而孟加拉村镇银行及小额信贷扶贫模式被认为是贫困地区开展金融扶贫的“教科书式”范本。

  美国阿巴拉契亚:经济中心开发+区域联合开发

  经济中心开发与跨区域联合开发并行。阿巴拉契亚地区涵盖阿拉巴马州、肯塔基州等13州共400余个县,总面积22万平方公里,人口约2000万。历史上以煤炭丰富著称的该地区在第二次世界大战以后却以极度贫困闻名全美。阿巴拉契亚在印第安语中意为“连绵山脉”,1960年该地区三分之二面积为农业区,一半以上人口居住在农业区里,其中295个县为“深度贫困县”,贫困率是全国平均水平的1.5倍,属于典型的“集中连片特困区”。1960年,美国政府集中治理阿巴拉契亚地区的贫困问题,针对该地区经济落后、环境恶化、人口流失、基础设施落后等问题进行针对性开发扶贫,效果显著。经过连年的不懈努力,该地区的贫困率已经从1960年的30.9%下降至2000年的13.6%,2014年,阿巴拉契亚地区已有13个县入选全美经济实力前25%的强县,有202个县成功摘掉了贫困帽子。阿巴拉契亚地区开发的成功为集中连片特困区扶贫提供了宝贵的经验。

  1963年,美国联邦政府成立“阿巴拉契亚地区委员会”,制定扶贫开发计划;1965年美国国会通过“阿巴拉契亚地区开发法(即89-4号公法)”,为该地区开发提供依据和准绳;并依法设立开发领导机构“阿巴拉契亚地区委员会(ARC)”,主要职能为提供平等发展机会、完善基础设施、提高就业能力、扩大对外交流等,以此提高该地区的经济增长能力和竞争能力。

  阿巴拉契亚地区开发以著名学者阿尔伯特•赫什曼的经济增长极理论为指导,该理论认为经济核心区即增长极通过辐射作用将经济能量传递到外围地区,从而带动整体区域的协调增长。中心增长战略的确立有利于美国政府集中优势资源,集中开发,效果明显好于“广撒网”式救急扶贫。

  欧洲发达国家:福利保障方案

  德国政府在扶贫工作中实行“团结计划”,该计划规定,为保证东部不发达地区建设,政府每年向东部提供数十亿欧元的援助款。法国扶贫的核心计划为“积极就业团结收入”。该计划自2009年起实施,失业者可以领到每月400多欧元的补助金,如果他们找到临时工作或低薪工作,还可以领取一定比例的补助金。

责编:高欣