国际能源体系转型与中国应对

2017-08-07 16:32:00 人民智库 分享
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  国际能源体系是一个复杂、庞大的系统,是国际体系的重要组成部分,对国际体系的稳定发展具有重要影响。当今国际能源体系形成以来,能源问题总是与国际政治斗争、全球战略利益争夺、地区与国家关系、国内政治,甚至社会意识形态、民族宗教冲突如影随行。当今的国际能源体系是以石油、天然气为主的能源体系,以石油、天然气为代表的能源是现代工业化国家、新兴经济体国家和发展中国家经济社会发展不可或缺的重要物质基础,油气供求和价格的物质和市场力量仍然是当今国际能源体系的基本动力来源。然而,国际能源体系并不是一成不变的,新世纪以来,国际能源体系的转型已悄然开始。鉴于国际能源体系的重大影响和作用,中国必须从能源革命的高度,推动能源技术革命和能源消费革命,积极参与国际能源体系的转型,为未来的长期发展奠定坚实的物质和资源基础。

  1.20世纪的国际能源体系转型

  纵观国际能源工业发展史,20世纪国际能源体系转型围绕三条历史主线展开,中心是能源消费结构和能源权力。

  第一条历史主线是煤炭垄断地位终结,石油登上历史舞台,石油时代开启。在18-19世纪世界能源生产与消费结构中,国际能源体系的市场核心力量并非是石油,而是煤炭,甚至到了20世纪上半叶煤炭仍然一直“高居王位”,到1949年,煤炭仍然占世界能源消费比重的2/3。煤炭推动了18-19世纪的工业革命,长期以来一直是“国家的物质能量和万应援助”,数百年来在国际能源体系中一直占据垄断地位。到了20世纪,随着炼制技术的革新,特别是随着内燃机和柴油机的发明和广泛应用,石油逐渐成为各种现代机器、运输工具和军事动力的主要来源。“以汽油为动力的内燃机的发展打开了一个新时代,石油工业有了新的市场,一个新的文明诞生了。”1910年,石油在世界能源消费结构中的比重仅为5%,1937年增至20%;1950年石油比重增至28.9%,煤炭为55.7%;1960年石油比重增至35.8%,煤炭下降为44.2%;1965年转折点来临,石油比重增至39.4%,煤炭比重下降到39%,石油首次超过煤炭,跃居世界能源消费结构首位;1970和1972年,石油比重进一步增至44.5%和46%,煤炭比重进一步下降到31.2%和28%。到1971年,石油和天然气提供了世界能源的2/3。20世纪50年代特别是60年代中期以来,石油和天然气逐步取代煤炭,成为工业化国家的主要能源来源,“煤炭让出了王位”,当今国际能源体系转型初步形成,自此以后,国际能源体系一直是石油天然气为主的能源体系。20世纪中期以来,石油工业有了新的市场,一个新的文明——石油文明诞生了,这一文明至今延续了100多年,并且还可能延续数十年。

  以石油和天然气为主的当今国际能源体系转型具有重要的历史意义,丹尼尔·耶金指出:“当内燃机取代了马匹和以煤为燃料的火车机车-时,第一次世界大战的战场使石油成为了国家权力的重要因素。第二次世界大战时,不论是远东和欧洲,石油都是影响战争进程的关键因素。冷战期间,跨国公司和发展中国家为控制石油而进行的战争是非殖民化和必然出现的民族主义这出伟大戏剧中的主要场面。标志着古老欧洲帝国强权的结束的1956年苏伊士运河危机也是为了石油。‘石油权力’贯穿着整个20世纪70年代,把迄今为止处于国家政治边缘的国家推上了财大气粗的地位。”石油作为一种商品,与国家战略、全球政治和实力紧密交织在一起,不仅促成了当今国际能源体系的转型,而且推动了国际权力政治的变化和国际体系转型。

  第二条历史主线是中东石油登上历史舞台,而且,在过去近50年时间里,中东一直是国际能源体系的主导力量和国际能源权力中心。与煤炭让出王位、石油逐步登上当今国际能源体系中心舞台几乎同步,20世纪50-60年代,中东石油的地位和重要性逐步显现。50年代初,在中东发现的“大象”(大油田或超大油田)的数目迅速增加,1948-1972年间,世界探明石油储量从620亿桶增长到5340亿桶,增长了9倍,其中,中东探明石油储量从280亿桶增长到3670亿桶,世界每10桶增加的探明石油产量中,有7桶以上来自中东,中东石油探明储量占世界的比重从45%增长到68.7%。同期,中东石油产量从110万桶/日增长到1820万桶/日,增长了1500%。世界石油生产与供应惊人地向新的中心——中东转移,“石油工业显然进入了一个新的时代——中东时代”。这个新时代至今几乎延续了近半个世纪,重要的是,不仅“西方工业国家对石油作为能源的依赖程度已经一览无余”,而且“维护自己对重要能源的控制权,将使中东国家重新获得在这领域失去很久的、与西方国家面对面抗衡的强国地位”。可以说,中东地区的油气资源推动了国际能源体系转型,改变了国际能源体系和全球能源政治的权力结构。

  第三条历史主线是20世纪70年代美国石油霸主地位的衰落。虽然当今以石油天然气为核心的国际能源体系的雏形始于19世纪中期的美国,现代石油工业也肇始于19世纪中期的美国,20世纪上半叶,美国一直是国际石油工业的主导力量,控制了国际石油工业和市场数十年。然而,随着煤炭让出王位,特别是世界石油生产与供应向中东新中心的迅速转移,美国的石油霸主地位逐步衰落。1948-1972年间,尽管美国的探明石油储量从210亿桶增长到380亿桶,但其在世界上所占的比重却从34%降至7%。从产量与供应来看,同期美国的石油产量从550万桶/日增长到950万桶/日,但其占的比重却从64%下降到22%。

  20世纪70年代初,美国石油供求平衡发生重大和历史性的逆转,美国国内石油供应越来越跟不上需求,供需紧张迹象越来越明显,剩余石油生产能力不复存在。“美国参与世界市场”“狼来啦”“‘能源危机’开始成为美国政治词汇中的一个用词”,不仅意味着美国不得不从一个石油出口国变成一个石油进口国,成为一个像其他石油消费国一样向中东争抢石油的国家,更重要的是,意味着美国石油霸权地位的衰落和国际能源体系权力结构发生了重大变化。

  2.20世纪国际能源体系转型的影响

  国际能源体系从煤炭到石油的转型,以及中东石油长期占据国际能源体系的权力结构中心,对当代全球经济和国际政治产生了重大、深远和复杂的影响。首先,以石油和天然气为主的国际能源体系为世界经济发展做出了重要贡献,石油和天然气不仅构成了当代国际能源体系的核心力量,而且为世界经济发展提供了源源不断的物质基础,支撑了国际经济和政治体系的发展。1949-1972年间,世界能源消费增长了3倍多,其中,石油消费增长了5倍。世界经济的强劲增长带动了全球石油需求的空前高速增长,迅速扩大的中东石油资NOV2016FRONTIERS19源基础及其生产供应能力不仅支持了全球石油需求的高速增长,造就了当时的石油繁荣,而且低廉的石油价格成为全球石油消费高速增长的有力推动因素。

  其次,油气资源成为国际能源体系和国际政治权力的角逐中心,深刻影响着当今国际体系的稳定。石油和天然气对于维系国际能源体系和世界经济的正常运转具有关键作用和影响,然而,石油供应中断和油价的暴涨暴跌是能源安全链上的两个最为严重的问题,也是当今国际能源体系治理的主要问题。1973年和1979年两次石油危机从多个方面深刻影响到了当今国际政治体系的变化和发展。

  第一,1973年阿拉伯国家动用石油武器引发的第一次石油危机,标志着国际能源体系和全球政治经济进入了一个新的时代。阿拉伯国家的石油禁运也是国际能源体系转型的重要转折点,中东国家完全掌握了石油资源主权以及决定石油生产与油价的权力,引起油价翻了两番,致使国际能源体系和世界经济发生了重大变化。石油美元和石油财富造就了一些阿拉伯国家的经济奇迹与社会繁荣,一些阿拉伯国家成为了现代福利国家,一些阿拉伯国家则迈入了世界人均收入最高的国家行列。

  第二,以中东为主的广大发展中国家依靠石油财富,收回了石油资源主权和油价的决定权,不仅巩固了这些国家的非殖民化的历史成就,巩固了本国的民族和政治独立,成为国际政治舞台的重要政治力量,而且鼓舞和促进了第三世界的非殖民化进程,促进和推动着发展中国家在自然资源领域和改造旧的国际经济秩序的斗争,引发和导致了国际政治力量对比的深刻变化。

  第三,从国际权力政治的角度看,阿拉伯国家石油武器的成功运用和石油危机的爆发不仅削弱了西方工业国家的实力,“削弱了美国的战略地位”,而且深刻影响到西方国家的团结和战略政策变化。中东石油问题多次导致西方盟国的冲突与分离,1973年石油危机导致西方盟国的裂痕是“二战以来最严重的一次,并且无疑是自1956年苏伊士运河危机以来最坏的一次”。石油危机一开始,以法国为首的西欧各国就急忙脱离美国,采取尽可能取悦阿拉伯国家的立场,法英两国尽量与美国保持距离并向阿拉伯石油生产国表示友好和支持,支持阿拉伯国家在阿以冲突中的立场。1973年11月,日本发表声明,支持和赞同阿拉伯人的立场,这是战后日本首次在外交政策上与美国发生重大分歧,日本“资源外交”要求保障来自中东的石油供应,尽量保持与中东产油国的友好关系,盲目追随美国已经不合时宜。中东石油问题对美国的中东和全球战略一直具有重大影响,长期和深刻影响到美国的对外政策。

  第四,1973年石油危机加速了国际能源体系的结构变化,冲击和促进了中东以外地区和国家的石油天然气开发和生产活动,特别是北海和墨西哥湾等非OPEC国家和地区的石油生产,刺激了替代能源的开发和生产步伐,非OPEC国家和中东以外国家的油气产量不断增长,一定程度上减少或降低了世界对中东石油的严重依赖,使世界能源结构更加合理和平衡。制度建设上,在中东石油危机的冲击和影响下,1974年以工业化国家为主的国际能源机构(IEA)的成立,标志着国际能源合作与政策协调进入了一个新时期,标志着国际能源体系治理结构的完善。

  第五,两次石油危机把中东石油国家推上了国际能源体系的权力宝座,但其对世界经济的影响却是巨大和复杂的,也是最具争议的问题。受石油危机的影响,世界经济失去了快速增长的势头,全球通货膨胀严重,工业化国家普遍陷入衰退,国际金融体系陷入极度混乱之中,发展中国家债务负担日益严重,1949-1972年间世界经济快速增长和繁荣的景象不复存在。

  3. 当今的国际能源体系转型

  新世纪以来,国际能源战略形势发生了重大和深刻变化,世界新能源版图的轮廓正在出现,以新能源技术革命、新能源产业和非常规NOV2016FRONTIERS21油气生产与供应的加速发展、奥巴马“能源新政”和“能源独立”为主要内容的美国“能源革命”的发展,尤其突出和引人注目,新的国际能源体系的雏形正在形成,当今国际能源体系面临再次转型。

  新能源技术革命、非常规油气资源生产以及边疆开发日益成为国际能源工业的主要发展趋势,对全球能源供求、价格以及国际能源体系转型,正在和将要产生重大和深远的影响。非常规油气资源是当今世界能源供应的重要组成部分,包括深海油气、重(稠)油、超重油、页岩油、焦油砂、深层石油、致密油、天然沥青等油气资源。

  深海石油是非常规能源资源,当今全球石油产量的大约30%或每天2600万桶的石油产量是由海洋油田生产的。2010年全球深海石油产量为600万桶/日,超过除沙特阿拉伯、俄罗斯和美国以外的任何国家的产量。预计到2020年,全球深海石油产量将达到1000万桶/日。在深海石油勘探和开采领域,过去十年,巴西超越了美国,成为世界上最大的深海石油生产国。巴西正在迈向世界主要产油国的行列,预计未来10-15年内,巴西每天石油产量将达到600万桶,将比目前委内瑞拉产量多一倍,将超越委内瑞拉,成为拉美的能源权力中心,不仅成为美国,而且成为未来10年世界石油供应的重要来源。

  新世纪以来,世界新能源技术革命尤为引人注目,以加拿大油砂、美国的天然气革命和巴西的深海新油气蕴藏发现为代表的非常规油气资源重新走进了人们的视野,并在“世界石油新格局”中扮演越来越重要的角色。在不到10年的时间里,加拿大“油砂”已经从一种边际资源变成了主要资源,目前加拿大油砂产量为150万桶/日,到下个10年初可能翻番,达到300万桶/日水平。新能源技术革命的影响是巨大和深远的,不仅扩大了油气资源的定义,将非常规油气资源变成常规油气资源,而且增加了全球能源供应,满足不断增长的全球能源需求。预计到2030年,非常规石油生产将占全球石油供应的1/3,届时,这些非常规石油资源将会有一个“新名字”——它们将被称为常规石油资源。

  美国“能源再平衡”战略的成效正在逐步显现,影响深远和巨大。新世纪以来,国际能源体系转型的重大标志之一,就是美国的致密油气革命正在改写全球能源版图,美国的能源霸主地位再次得到逐步恢复。受益于油气开采技术的创新和突破发展,美国石油产量从2006年的每天510万桶,增长到2013年的800万桶;2005-2013年间,美国天然气产量增长了50%。美国能源署(EIA)预计美国对外石油依存度将从2010年的49%,下降到2020年的38%和2035年的36%。到下个十年初,美国天然气产量将超过消费,到2021年美国将成为天然气净出口国。净能源进口占美国能源消费的比重,将从2007年的29%和2010年的22%,下降到2035年的13%。

  IEA预计,到2035年美国能源自给率将达到97%,进口石油需求将从目前的大约50%下降到2035年的不足30%,净石油进口量将从2011年的950万桶/日,下降到2030年的340万桶/日。美国“能源革命”不仅将增强美国的经济、政治和军事实力,而且使美国能够“再平衡”与中东、俄罗斯等传统能源国家和战略竞争对手(比如中国)的力量,改写世界能源权力结构和全球政治,维持美国的霸主地位。总的看来,美国的能源革命对美国减少油气进口依赖、改善支付和贸易平衡、创造就业机会、刺激和促进产业和经济增长以及对全球能源供应体系、国际油气贸易流动、能源战略与地缘政治以及美国霸权的影响,都可能是巨大和深远的。

  上述国际能源战略形势的变化,将可能逐步削弱中东石油的主宰地位,国际能源的权力结构将可能逐步转型。过去50多年来,世界石油版图的中心一直是中东,中东也是全球能源权力结构的中心。进入21世纪以来,世界石油新版图正在悄然改变,新的世界石油版图的轮廓正在出现,其中心将不是中东,而是西半球。乐观主义者认为,世界石油新版图将改写全球政治,中东产油国的实力和重要性将走下坡路,美国的石油进口来源将越来越远离中东地区,其全球和地区政策或有相应变化。随着世界石油新版图的发展,非常规石油资源的开发可能会改变世界石油流动,西半球油气生产与供应在数量上可能会有很大变化,对中东石油的需求和依赖可能逐步减少,到2020年甚至可能骤跌到目前水平的一半。相比亚太地区剧增的石油消费量,全球石油贸易流向将更多地从西方转到东方,特别是石油需求旺盛的中国和印度。所有这一切对国际地缘战略格局将产生重大影响。

  低碳和绿色能源的发展成为当今国际能源体系转型的重中之重。在过去十年间,能源安全、气候变化与环境政治高度结合和紧密相连,世界主要国家突出强调节能减排和新能源的开发,突出低碳和绿色能源发展的重要战略地位,突出抢占新能源发展和第三次工业革命的先机,不仅是世界能源形势变化的主要特征之一,而且预示着国际能源体系的重大变化趋势。

  目前,国际气候政治形成了由“三大利益集团”共同主导的局面,欧盟将自己视为应对气候变化的领导者和先行者,在节能减排立法、政策、行动和技术方面一直处于领跑地位,美国则逐渐加大对气候政治主导权的争夺。气候政治的本质是能源消费与经济发展问题,随着中国、印度等新兴经济体能源消费和碳排放的快速增长,中国、印度等新兴经济体在能源安全、气候政治上面临的压力越来越大。在全球能源市场结构发生重大变化、气候政治斗争加剧的大背景下,美、欧、日等经济体纷纷将低碳和绿色能源发展放在重要战略地位,各国相继出台新的能源政策,抢占新能源发展和第三次工业革命的先机。美、欧、日等国在注重提高传统能源能效、发展可再生能源的同时,均把新能源技术与产业作为战略突破口,希望尽快形成新增长点以应对目前的气候变化问题。此外,以电动汽车为龙头的电动机械的研发,以节能减排为中心的先进能源文化,日益成为新能源领域的热点。这对世界能源形势和国际能源体系的发展将产生重大和深远影响。

  21世纪头十年,是世界主要国家能源政策变化最为明显的年份,美国通过了“美国能源NOV2016FRONTIERS23独立与安全法案”、欧盟委员会发布了对欧盟能源政策“二次评估”后的“补丁”、日本2010年对能源政策重审、俄罗斯发布《俄罗斯2030年以前的能源战略》。欧盟能源战略与政策的显著特征,是在保障能源供给的情况下,注重节能减排和新能源的开发。2011年欧盟委员会公布了“欧盟2050能源路线图”,提出了发展可再生能源和减少碳排放的具体路径,欧盟为此将率先部署智能电网技术以充分利用风能和太阳能。“路线图”的核心是减少碳排放,目标是到2050年使欧盟域内碳排放量比1990年的水平下降80%至95%。为此,“路线图”对欧盟能源行业制定了三大目标:能源供应的可靠性、技术竞争力的优越性和行业去碳化。其中,行业去碳化首次被确立为前置的刚性目标。日本强调加强资源保障和供给的稳定性,大力发展可再生能源发电,利用技术进步,减排增效,开发并推广能源技术革新,实现能源自给率翻番。

  4.中国的应对策略

  21世纪以来,国际能源体系转型具有三条清晰的主线:一是非常规油气资源的开发利用,二是美国的能源革命,三是低碳和绿色能源发展。国际能源体系正朝着一个更清洁、更绿色、更环保和更加可持续发展的能源体系转型,这是国际能源体系不断自我完善的本质要求。美、欧、日等国积极参与新的国际能源体系转型,其实质则是争夺国际能源体系的控制权、话语权,是对国际能源体系权力结构的争夺与博弈。

  中国是国际能源体系的重要力量,经过长期发展,我国能源发展取得了巨大成就,目前已经发展成为世界上最大的能源生产国和消费国。我国巨大的能源消费市场对国际能源体系具有重大影响,到2040年预计中国将消费全球能源的22%(近乎美国水平的两倍),仍将是全球市场的主要消费力量,这是我国参与新的国际能源体系转型的重要物质基础。但必须看到,我国能源发展面临的问题和挑战较多,如能源需求压力巨大,能源供应制约因素多,生态环境赤字严重,能源技术水平落后等。特别是对外石油和天然气依存度增速过快,2015年石油对外依存度超过62%,2030年和2040年有可能超过70%和80%。能源安全形势严峻,成为我国参与新的国际能源体系转型的最大短板。目前在非常规油气资源的开发利用、低碳和绿色能源发展等领域,我国均处于起步阶段。从此角度看,我国要参与国际能源体系转型,争夺国际能源体系的主动权和话语权,将有很长的艰苦道路要走。

  第一,抓紧制定和规划国家参与新的国际能源体系转型的战略,从国际能源权力结构博弈的高度,充分认识国际能源体系转型对我国能源安全、国家发展和“中国梦”的重要意义,综合制定和规划国家2030年积极参与新的国际能源体系转型的能源生产、能源消费、能源技术、能源体制和对外能源合作的战略。

  第二,我国的能源技术水平、新能源技术水平、非常规油气资源开采技术、边疆勘探开发和深海油气开采技术总体落后,非常规油气资源开发和生产处于起步阶段,短期内难以对国家参与国际能源体系转型作出重大贡献。我国能源企业管理和经验不足、核心技术和装备竞争力不强,客观上也影响到了中国的对外能源合作。因此要积极推动能源技术革命,紧跟国际能源技术革命新趋势,推动能源技术创新,带动关联产业发展,提升技术和装备水平,积极参与新能源资源开发,努力参与边疆和深海油气资源勘探开发、非常规油气资源开发生产,增加能源供应,保障国家能源安全。

  第三,推动能源消费革命,有效控制和逐步减少煤炭消费总量,减少对煤炭和石油的依赖,稳定、减少或降低能源生产和消费对生态环境的严重损害,优化调整能源结构。加快我国经济增长方式和经济结构转型,切实将新能源的发展放在重要和优先发展的战略地位,重点发展新能源技术和产业,抢占新能源发展和第三次工业革命的先机。切实把能源效率摆在国家能源政策优先发展的重要地位,到2020年能源效率提高一倍,可对我国的能源安全作出更大的贡献。

  第四,进一步优化我国能源供应结构,加快常规油气勘探开采力度,力争非常规油气特别是非常规天然气的大规模开发利用取得重大突破。大力提高清洁能源供应比重,构建以天然气、可再生能源和核能为主体的能源供应体系,不断提高天然气和非化石能源消费比重。21世纪是天然气世纪,天然气对于增强中国的能源安全和减少空气污染具有重要意义。目前工业化国家的天然气消费占能源消费的比重平均为24%,中国只有5%,大大低于世界平均水平。利用更加清洁的常规和非常规天然气发电,代替煤炭发电,应该成为国家能源工业发展的优先战略。

  第五,中国不仅是世界上最大的能源生产国和消费国,而且是世界上最大的二氧化碳排放国。中国已经签署了《巴黎协定》,宣布了雄心勃勃的减排计划,到2030年,中国的二氧化碳强度将比2005年减少60%-65%。中国要达到此目标的最大挑战来自于中国巨大的能源需求,稳定或减少能源总需求、大力调整能源结构(煤炭生产和消费比重大大降低、清洁煤炭技术发展、天然气消费比重增至10%、非矿燃料比重增至20%、大力发展核能发电等),面临巨大的困难和挑战。中国应该积极参与国际气候政治谈判,在力所能及的范围内,尽可能承担更多的减排责任和义务,兑现《巴黎协定》的承诺,从外部力量推动国内的经济结构转型、节能降耗、低碳经济社会发展和能源安全。

  第六,充分利用国际资源和国际市场,积极参与国际市场分工与竞争,积极参与国际能源体系转型,争取加入国际能源机构,积极参与国际能源体系制度建设和治理,努力使我国在国际能源体系转型中处于有利地位,力争领导地位,在国际能源市场的话语权显著提升。

  (本文作者为云南大学国际关系研究院院长;本文系国家社会科学基金项目“美国能源再平衡战略及其影响研究”的成果之一,项目批准号:14XGJ013)

责编:高欣